2026.05.27
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作者 | 第一财经 陈益刊
为稳投资稳增长，中国政府债务规模持续增长，迎来100万亿元关口。
目前中国政府债务基本来自发行政府债券。根据中国人民银行最新披露的数据，截至2026年4月底，政府债券存量规模为99.37万亿元。企业预警通数据显示，截至5月27日，政府债券存量规模约101.15万亿元。
如何看待中国政府债务余额迎来100万亿元关口？中国政府债务风险如何？如何保持合理的债务规模既能推动经济增长，又能确保财政可持续？
接受第一财经采访的多位政府债务专家认为，尽管中国政府债务绝对金额大，但债务风险总体安全可控，政府仍有较大举债空间。下一步应优化债务结构，提高政府债务资金使用效益。
债务风险总体安全可控
第一财经：近些年为应对经济下行、防范化解隐性债务等，地方政府债券发行规模持续增长，中央财政也通过增加发行特别国债等提振经济，这也使得政府债务余额攀升，今年5月迎来100万亿元关口，如何看待这一数据？政府债务风险可控吗？
粤开证券首席经济学家罗志恒：我国政府债务余额绝对规模较大，但总体处于安全可控区间，风险可控且具有可持续性。
首先，判断债务风险不能仅看绝对规模，还要看债务形成的资产规模及质量、相应的经济规模和政府收入规模、付息水平等，还要结合发展阶段来看。截至2025年底，全国政府债务余额达95.6万亿元，其中，国债余额40.8万亿元、地方政府债务余额54.8万亿元（不含隐性债务），负债率（政府债务/GDP）为68.2%，低于主要发达经济体水平，属于国际上中等偏低水平。
其次，我国政府债务资金主要投向交通、水利、能源等基础设施，形成了大量优质资产，这些资产能够产生持续性收益，既为经济高质量发展提供有力支撑，也是偿债资金的重要来源。
最后，随着地方政府加快存量隐性债务置换，地方隐性债务治理取得成效，存量隐性债务风险持续下降。
中诚信国际研究院院长袁海霞：这是我们近年积极财政政策不断发力的体现之一，但规模并不是判断债务风险的唯一指标。
近几年全球公共部门无论发达经济体还是发展中经济体债务水平都在不断攀升，从国际比较看，我国政府负债率显著低于美、日等发达经济体，同时拥有庞大的主权资产作为偿债保障，政府债务整体处于风险可控区间，有能力在不对国民经济造成较大负面冲击的条件下，妥善解决债务问题。
不仅如此，中国的债务结构以内债为主，国内储蓄率保持在44%以上高位，使得内部债务来源更为稳定，同时外债占总债务量的比重约为5%，外部风险敞口较低，使得我们可以不受外部干扰，平滑处理自己的债务。
尽量总量风险可控，但当前需要更加关注结构性风险和区域性风险。
一方面，地方流动性压力持续存在，部分经济欠发达、财政自给能力较弱的地区偿债压力尤其是付息压力相对突出，存量隐性债务的化解仍处于攻坚阶段；
另一方面，专项债项目收益不及预期的问题仍需持续关注，债务资金转化效率不高。这些结构性矛盾如果处理不当，可能会演变为局部的流动性风险，需要通过精准施策分类化解。
中央财经大学教授温来成：这说明中国政府债务存量规模比较大。但衡量政府债务风险不能仅看债务余额，通常会与经济总量相比来看政府负债率，去年中国政府负债率大概在68%左右，处于安全范围。中国政府负债率明显低于主要国家，比如日本负债率已经超过200%，美国也超过100%。当然，对于政府债务余额快速增长势头也需要警惕，注重财政可持续性。
上海财经大学教授毛捷：自2008年以来，发达经济体的政府债务规模不断扩大，负债率不断突破原有的所谓警戒线，这导致社会各界比较关注负债率等这类规模指标。
我国的情况和发达经济体存在明显区别，一方面，我国的政府债务规模还没有达到发达经济体的平均水平，美国、日本、英国等发达经济体的政府负债率普遍超过了100%，我国的政府负债率明显低于100%。
另一方面，发达经济体发债的主要用途是宏观经济的短期调节，而我国的政府债务主要用于中长期发展能力建设。所以，考虑财政可持续性，从中国的发展需要看，综合使用税收、非税收入和政府债务等不同的财政工具，持续推动高质量发展，实现财政收支的动态平衡，更为关键，而不是仅盯着负债率等规模指标。因为除了债务，财政支出、税收和非税收入等都是财政可持续性的重要组成。
优化政府债务规模结构
第一财经：近些年政府债务余额每年基本保持10%以上的增速，高于同期经济增速和财政收入增速，如何看待政府债务保持较快增长？国务院此前提出优化政府债务规模结构，比如合理确定政府债务规模，保障财政可持续性和经济健康发展。如何理解“合理债务规模”？
罗志恒：近年来，债务增速高于经济和财政收入增速，是应对经济下行压力下的阶段性安排，体现了财政政策积极作为、主动发力。
确定合理的债务规模，需综合考量三个维度：一是名义GDP增速与债务利息率的相对关系，保持“经济增速高于利率”可防范债务螺旋式上升；
二是债务资金的投向与使用效率，确保投向能产生长期经济回报和财政增收的领域；
三是建立动态的财政可持续评估框架，参考国际通行标准并结合我国发展阶段，设定负债率、债务率等预警指标体系。未来应在优化债务结构、提高项目收益率、强化财政纪律的基础上，平衡好稳经济与财政可持续的关系。
袁海霞：合理的政府债务规模不是一个静态的绝对水平，而是一个与经济发展阶段、结构调整转型等相适应的动态均衡。
债务规模的确定，不能脱离一国特定的内在条件与外部环境，而是需要与潜在经济增长水平、资源配置能力、政府资产存量、货币政策配合以及利率水平等多重因素密切挂钩。比如当经济处于下行期、微观主体信心不足时，适当扩大债务规模以托底增长是必要且合理的。
得益于我国庞大的国有资产储备、以内债为主的稳定结构以及持续的低利率环境，我国政府具备较大的战略腾挪空间。因此，判断债务规模是否“合理”，关键是看其是否与当下的发展需求、偿债能力和资产储备相匹配，是否有利于推动新旧动能转换和高质量发展目标的实现。
另外，平衡经济增长与财政可持续，核心并不在于债务规模的绝对大小，而在于债务的结构与效率。
在当前内需不足的背景下，叠加财政资金有限的现实约束，债务结构及效率的重要性更加凸显，决定了政府支出的质量和综合效应，债务资金使用必须更注重“债务-资产”转化效率、投资乘数效应和社会综合效益（包括经济效益和社会效应），债务投向转向更加追求全要素生产率提升、经济结构优化、民生福祉改善和长期财政可持续。
因此，从当下来看，必须将政府债务管理的重心从“加杠杆”转向“优杠杆”：一是继续优化央地债务结构，中央政府有条件、也有必要主动加杠杆，通过超长期特别国债等工具承担更多跨区域、战略性支出，为地方财政腾挪空间。
二是地方债内部要大幅提高一般债占比，让专项债严格回归项目收益自平衡的本源。
三是财政、金融政策加大协同配合，发挥政策集成效应；
四是加快建立完善政府资产负债表，通过盘活存量提升增量空间，与此同时，需要通过深化财税体制改革从根本上理顺央地财权事权关系，最终实现稳增长与防风险的动态平衡。
毛捷：当前我们应该更加关注政府债务的结构和效益，因为债务结构和效益很大程度上会影响政府债务对财政收支动态平衡的作用。
一方面，我国的政府债务结构有待优化，地方债务占比仍偏高，中央债务具有强大的财政属性和金融属性，适当提高中央债务占比，有助于更充分地发挥政府债务促进高质量发展的积极功效。
另一方面，我国的政府债务效率有待提升。政府债务长期以来主要用于基础设施建设，近几年投向有所调整，大量用于支持新兴产业发展，但投资于物应该与投资于人有机结合。后续应加大政府债务对健康、教育等领域的支持，从侧重投物，转变为投人与投物并重的双主体投向结构，更充分发挥政府债务撬动有效投资的作用，提升政府债务的效益。
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